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3 A ORGANIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA BRASILEIRA, SOB O ENFOQUE MILITARISTA

No período pós-independência, passa a existir entre os idealistas brasileiros e o remanescente poder português, abrigado na Corte e no Exército, sérias disputas pelo domínio político do recém-criado Império, sendo que, com a abdicação involuntária de D. Pedro I, estas rusgas se consolidam e a Regência Trina, órgão governativo do momento, impõe drástica redução dos efetivos militares, conforme o estudo de Faoro (1987) evidencia:
Antes de 1831 o exército consumia dois terços do orçamento e se compunha de 30.000 homens. Logo depois do 7 de abril, os efetivos se reduziram à metade, com o máximo legal de 10.000 em 3 de agosto de 1831.

A política do Ministro da Justiça, Padre Feijó era de enfraquecimento do poder militar do exército colonial que transcendeu a proclamação da independência. Ao enérgico clérigo católico interessava reformar o sistema de segurança do Império, através de um outro modelo gestor e, para tal, criou em 18 de agosto de 1831 a Guarda Nacional, com o propósito de contrapor-se ao Exército.

Entretanto, logo após, também criou as Guardas Municipais Permanentes, estruturadas em modelo de infantaria e cavalaria policial, através de Lei de 10 de outubro de 1831, sendo a descentralização do serviço de segurança uma constatação clara, conforme faz sugerir Souza na transcrição seguinte:

A Lei de 10 de outubro de 1831, reguladora do funcionamento das Guardas Municipais Permanentes, era o respaldo legal necessário para as decisões a nível de governos provinciais quanto à criação de seu corpo próprio. Assim ditavam os seus artigos básicos:
Art. 1º - O Governo fica autorizado para criar nesta cidade um Corpo de Guardas Municipais voluntários a pé e a cavalo, para manter a tranqüilidade pública, e auxiliar a justiça, com vencimentos estipulados, não excedendo o número de seiscentos e quarenta pessoas, e a despesa anual a cento e oitenta contos de réis.
Art. 2º - Ficam igualmente autorizados os Presidentes em Conselhos para criarem iguais corpos, quando assim julguem necessário, marcando o número de praças proporcionado. (Souza: 1986, p.10).

Dessa forma, a Guarda Nacional que se destacou com o enfraquecimento do Exército foi inspirada na ordem liberal da França, mas estava vinculada às velhas Milícias e Ordenanças da época da Colônia.

De acordo com Pietá (1997:03), as Guardas Municipais Permanentes, exercendo atividades de polícia possuíam formato militar, seguindo no curso da história como instituições das províncias, porém com forte vínculo e utilização pelo poder central, inclusive em eventos internacionais como foi a guerra do Paraguai.
Embora organizada militarmente, a atuação das então Guardas Municipais era voltada para a manutenção da ordem pública nas Províncias do Império.

A utilização da Força pública como elemento dominador, atendia aos dispositivos de poder aos quais estava ligada a classe dominante.

Na manutenção do regime escravocrata, discriminador e arbitrário, fazia-se mister a atuação sistêmica de um poder judiciário dependente e de uma polícia sectária, visto que agiam em conformidade com os estatutos legais já em desuso no mundo civilizado da época, senão vejamos: "A polícia das cidades, em obediência a dispositivos legais, agia no sentido de prender qualquer escravo ou negro que andasse sem documento onde se provasse o seu direito à livre circulação. A menor suspeita, o negro era encarcerado. (COSTA: 1989, p. 315).

Rapidamente, assim que foi proclamada a República no Brasil as velhas oligarquias manifestaram os seus anseios pelo poder.

Nascida a partir de uma conspiração do poder militar, e influenciada pelos Estados mais ricos: São Paulo e Minas Gerais, a jovem República manifestaria um de seus aspectos mais marcantes que foi a militarização das polícias estaduais, através da chegada de missões militares do Exército francês em São Paulo (1905), patrocinada pelo então governador Jorge Tibiriçá, que solicitou do então Ministro das relações exteriores, Barão de Rio Branco, o auxílio para o cumprimento de seu desiderato, e ainda, em Minas Gerais (1912) com a chegada de uma missão do Exército suíço.

Como pólos irradiadores, à época, São Paulo e Minas Gerais influenciaram na militarização das demais polícias estaduais, pois a todas repassaram a doutrina e os conhecimentos técnico-profissionais adquiridos com as missões militares estrangeiras.

Os governadores partiram para a criação de verdadeiros exércitos regionais, tendo para isto inclusive a permissão do Governo Central, conforme constata Souza: "Aos Estados concedia-se, inclusive, a liberdade de se armarem militarmente, através de suas forças policiais [...] -as polícias militares sempre foram olhadas, pelo Exército como uma ameaça à União [...] (Souza:1986, p.22)".

As missões estrangeiras desempenharam no início do século XX a tarefa de consolidar na Polícia brasileira o pensamento militar já conhecido e praticado no velho modelo criado por Feijó. Com o estabelecimento da República, e o fim do Estado unitário, tornou-se possível o fortalecimento dos Estados mais bem posicionados econômica e politicamente, agora também com seus exércitos policiais, bem armados e treinados.

A revolução constitucionalista de São Paulo em 1932 é exemplar neste sentido. Os políticos paulistas, inconformados com os rumos da política nacional, que impedira a ascensão de mais um representante de São Paulo, Júlio Prestes, à Presidência da República, desencadearam uma grande propaganda contra o Governo central, na qual se destacou a reivindicação pela convocação imediata de uma Constituinte.

Essa Revolução teve na Força militar estadual a sua base de sustentação para o alcance das pretensões políticas naquele momento histórico. A Força pública paulista, hoje Polícia Militar do Estado de São Paulo muito mais bem equipada, do que o Exército, com armas e aviação militar, possuía condições de enfrentar e desestabilizar o regime político instalado no País.

Com o fim do levante paulista, o Governo central de imediato estabeleceu a edição de normas legais para controlar as Polícias Militares dos Estados, passando a regular o armamento, o tamanho dos efetivos e, por fim, institucionalizando a instrução militar do Exército nas já militarizadas polícias estaduais.

Assim em 1934, para manter sob controle e evitar novos levantes armados ocorreu no Brasil, a constitucionalização inédita da Polícia Militar.

Tardiamente coube à Assembléia constituinte de 1988 inserir também a segurança pública como tema constitucional, visto que somente a Polícia Militar, desde 1934 era constitucionalizada.

A segurança pública como prestação estatal, difusa, universal, múltipla e de natureza civil sempre foi e ainda é confundida no Brasil, como se fosse atributo somente dos órgãos policiais, fortalecendo a existência de um modelo policial tradicional, obsoleto e com o ciclo policial bipartido.

Os constituintes de 1988 foram refratários ao formatarem a arquitetura do sistema de proteção social de modo não holístico, atribuindo não apenas de modo semântico, a responsabilidade pela preservação da incolumidade das pessoas, do patrimônio e da ordem pública exclusivamente aos órgãos policiais, desvirtuando o abrangente conceito de que ao Estado e não somente a uma parte dele -Os órgãos policiais -cabe a tarefa de garantir o socorro, a proteção e a assistência da sociedade.

De modo liliputiano o Congresso Constituinte tratou de um tema tão importante para a estabilidade da vida em sociedade, agindo sem nenhuma profundidade, repercutindo no texto constitucional, à expressão dos "lobbies" aos quais foi submetido pelas castas policiais e pelas Forças Armadas naquele momento.

O enquadramento do capítulo da segurança pública no mesmo Título da Constituição Federal que trata da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, a nós parece incorreto, vez que na expressão maior de Lola Anyar de Castro o conceito de defesa social hoje em uso é repressivo e não condiz com o modelo paradigmático de uma Constituição que abriu, no caput do artigo 144, o direito e o dever da participação popular.

A reprodução do estilo e modelo militarista da segurança pública contido na atual Constituição só reforça a tendência de maximização cultural de que a criminalidade pode ser vencida em vez de ser controlada. A expressão guerreira e bélica da segurança pública do Brasil é tão notória quanto no tempo de sua criação nos idos de 1831, pelo arrojado e corajoso padre Feijó.

Em vez de estar abrigada no mesmo título que trata do Estado de Sítio, de Defesa e das Forças Armadas, a segurança pública como atividade multifuncional e também popular deveria ser apropriadamente estabelecida em um espaço constitucional que tratasse da defesa da sociedade e da cidadania.

Embora dificultoso por diversos aspectos, de modo ordinário, através de uma emenda constitucional, poderia se alterar a Constituição a fim adequá-la ao estágio de democracia que vivido pela sociedade brasileira.
Enfim, sabemos que não existe ato estatal fora da Lei. O Estado precisa de comandos legais para estabelecer procedimentos, assim sendo, nos resta também, como uma jovem mas consolidada democracia no hemisfério austral, que seja estabelecido imediatamente o mandato policial, este uma novaz tecnologia jurídica devendo também ocorrer a estruturação de uma nova modelagem para a arquitetura da segurança pública, a partir da regulamentação pelo Congresso Nacional do parágrafo 7º do artigo 144 de nossa Carta Magna que, mesmo sendo item de fundamental importância, ainda não recebeu a devida atenção por parte do legislador pátrio.



4 Conclusão

Neste Brasil quinhentista, mesmo que as questões afetas à segurança da população sejam constantes na agenda de nossos governantes, notaremos que, diferentemente de outros países, em especial da Inglaterra, as autoridades políticas sempre optam por paliativos e não enfrentam a questão de modo principal.

É exemplar saber que o fundador do Estado brasileiro, o bonachão e medroso D. João VI, durante os treze anos que passou em terras tupiniquins, isto de 1808 a 1821, iniciando após o café da manhã, regado a torradas e carne de frango, dedicava parte de seu dia para se reunir com o Chefe de Polícia da Corte, conforme nos diz Gomes: "Seu interlocutor mais freqüente era Viana, o intendente geral da polícia, recebido três vezes por dia para discutir melhorias urbanas e problemas de segurança no Rio de Janeiro".(Gomes: 2007, p.302)

Já na metade do Séc. XX, a Constituição de 1946, talvez o mais democrático de nossos estatutos políticos, inseria a disposição para a busca de uma sociedade livre e democrática, redefinindo, neste contexto, o papel das polícias militares, a única que, à época, existia constitucionalmente.
"Pela primeira vez orientou-se a Polícia militar e dos Estados para o exercício de sua atividade fim, compreendida como sendo a segurança interna e a manutenção da ordem". (SOUZA: 1986, p. 46).

De 1946 a 1964, as organizações policiais brasileiras priorizaram o atendimento das demandas por segurança, não ideologizadas, pois o regime político estabelecido, embora instável, não direcionou nesse mister, as ações do Estado para aspectos ideológicos e, se houve repressão política neste período, era um desdobramento de hábitos adquiridos no passado pela polícia e não uma política de Estado.

As razões antidemocráticas dos pregadores de nosso nacionalismo não permitiram a continuidade do regime constitucional de 1946. Através de formulações de cunho ideológico, foi criada a ambiência popular para o encetamento, por setores políticos tradicionais, da ruptura da ordem constitucional então vigente e o estabelecimento do regime militar, período este de cerceamento da cidadania.

Passada a longa noite imposta pelo regime militar, a democracia ressurgiu pela mobilização de segmentos políticos e de amplo espectro da sociedade civil organizada, buscando agora refazer o caminho da construção para um Estado Democrático de Direito.
A constitucionalização da segurança pública, mesmo com todas as defecções e impropriedades foi um avanço para a consolidação conceitual de um pensar moderno e comunitário.

Doutrinariamente, Valter Foleto Santin revela em sua obra intitulada "Controle Judicial da Segurança Pública" que o texto constitucional brasileiro inovou no que se refere à modelagem das funções dos órgãos policiais, pois através de uma nova construção principiológica iniciou a alteração do modelo clássico e dicotômico, imposto a partir da experiência francesa, além de especificar as atribuições constitucionais de cada órgão policial ou extra-policial, como no caso das Guardas Municipais.

Segundo o autor acima, a Constituição Federal de 1988, estabeleceu as funções de polícia para a segurança pública, as quais são: prevenção, repressão, investigação, cooperação e vigilância de fronteiras.

Entretanto, por outro lado observa-se uma defecção no texto constitucional quando os constituintes vincularam as Forças policiais à primazia da defesa do Estado, mantendo um "status quo" quase bi-centenário, dedicando adjetivamente uma função policial a tais órgãos encarregados da segurança pública. Contreiras (1998:54-55) faz importantes observações sobre esse período, assinalando entre outros fatos, o "lobby" que se formou quando do debate constituinte a respeito do lugar da polícia na ordem constitucional:

O Coronel Sebastião Ferreira Chaves foi ao Congresso em 1988 e tentou convencer alguns parlamentares a mudar o sistema policial dos Estados. Sua Maior frustração foi causada pela reação do Deputado Ulysses Guimarães. Apresentei meu projeto ao Deputado, mas ele disse que já não podia mudar nada porque tinha um compromisso com o General Leônidas Pires Gonçalves, Ministro do Exército do governo Sarney.

Segundo encontra-se conceituada no Manual de Instrução Modular (Polícia Militar do Espírito Santo, 1997), "segurança pública é a garantia que o Estado presta a nação contra quaisquer óbices que não sejam de natureza ideológica".

Por essa definição podemos depreender que o ordenamento das instituições policiais existentes atualmente deveria estar desvinculado das questões de defesa do Estado, pois a vetorização conceitual nos induz a pensar, não apenas de modo semântico que a mão de direção das ações de segurança pública é para a nação e não para o Estado como nos impõe o mandamento constitucional.

A militarização, principalmente da polícia militar, acontece no texto constitucional a partir do instante em que se estabelece a investidura militar e não civil dos servidores que integram os quadros das milícias estaduais. É contraditória, que a investidura pessoal seja militar e a destinação institucional de polícia seja civil. Essa contradição está estampada no artigo 42º e no artigo 144º, 5º e 6º parágrafos do texto constitucional:

Art. 42 - São servidores militares federais os integrantes das Forças Armadas e servidores militares dos Estados, Territórios e Distrito Federal os integrantes de suas polícias militares e de seus corpos de bombeiros militares.
Art. 144 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I -(...)
II -(...)
III -(...)
IV -(...)
V -polícias militares e corpos de bombeiros militares.
§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
§ 6º As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (Constituição Federal Brasileira, 1988).

Este modelo brasileiro torna-se em parte contraditório e contraproducente, pois diverge da visão moderna de polícia em nível mundial, ao inverter o sentido da função civil da segurança pública, engessando a estrutura e ainda o lado comportamental dos integrantes das polícias militares que, a bem da verdade, são militares e não policiais, como a destinação constitucional dessa polícia faz supor.

Vale ressaltar que constatação feita por um grupo de professores da Universidade Federal do Espírito Santo no estudo intitulado "A Função Social da Polícia Militar" comprova que os procedimentos de formação do policial militar capixaba, ainda nos dias atuais, estão aquém de sua verdadeira destinação, que é a de ser um ativista social, um mediador de conflitos, permanecendo o velho paradigma da repressão e do combate à criminalidade, como se denota a transcrição do texto seguinte:

O policial é treinado, preferencialmente, para as operações de confronto armado, semelhante a uma guerra, que requer do sujeito um preparo físico adequado além de um controle tático e de armamento (UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO. Caderno de Pesquisa. n. 5. Vitória: UFES, 1996 p.23).

Nenhuma organização policial no mundo conseguiu resultados contra a criminalidade, sem antes se voltar para uma remodelação sistêmica, envolvendo os conceitos filosóficos, estratégicos, táticos e técnicos que as nortearam. Eric Hobsbawn, em sua célebre obra "A Era dos extremos" nos ensina que: "O futuro não pode ser apenas uma continuação do passado. O mundo corre risco de implosão ou explosão. Temos que mudar".

Em decorrência das mutações sofridas pelo ambiente social, a modelagem cartesiana, verticalizada e pouco democrática que ainda persiste nas estruturas das Polícias do Brasil, tende a evoluir pela pressão social, para um sistema mais aberto, participativo e inovador, adotando como vetores para a sua realização a comunitarização e a cidadanização, sendo que o nascituro de tal sistema de segurança pública teve início a partir da experiência, de polícia interativa, na terra de governadores, ou seja, Guaçuí, no ano de 1994.
É de capital importância compreender o impacto das realidades organizacionais sobre a capacidade de desempenho, sobretudo quando tais realidades que se expressam pela burocracia, complexidade, estruturas hierárquicas e ideologia militar se interpõem no caminho da mudança e atravancam a realização das exigências democráticas no campo da segurança pública.
Nicolau Maquiavel em seu "O Príncipe" nos ensina que "se os tempos mudam e os comportamentos não se alteram, então será a ruína".

Assim no campo da segurança pública brasileira é notório, há anos, com o fim da ditadura militar, implantada pelo Regime de 1964, que convivemos com a troca ou substituição de paradigmas.

No entendimento de Thomas S. Khun, em sua célebre obra "A estrutura das revoluções científicas", publicada em 1962, podemos compreender que paradigma é o consenso sobre determinado fenômeno, ou seja, são realizações científicas universalmente aceitas, que durante um período de tempo, fornecem problemas e soluções modelares para uma comunidade de praticantes da ciência.

Aplicada a conceituação de Khun no campo sociológico, vamos entender que paradigma indica todo o universo de crenças, valores, procedimentos e técnicas partilhadas no consenso de uma determinada comunidade.

O paradigma anterior é por completo ou de modo parcial ultrapassado e substituído quando se apresenta um outro mais apropriado. A introdução de um novo paradigma
tem inicio com a consciência de anomalia ou de uma falha fundamental no modelo anterior.

Assim percebemos que quando da substituição do modelo constitucional brasileiro em 1988, a sociedade ao optar por um modelo de estado, agora o democrático de direito, também o fez em relação aos órgãos e sistemas de controle social.
Desta forma, derivado de um padrão histórico já ultrapassado, o secular sistema de segurança pública, modelado a partir da sua estruturação não holística, em órgãos operadores -polícias, não condiz com o desiderato de uma segurança pública eficiente e cidadã, que obedeça aos preceitos internacionais aplicados, ou seja, a
"accountability" policial (prestação de contas) e o "civilian oversight" (supervisão civil).

Enfim, é certo que vivenciamos o conflito dos paradigmas. A participação popular nas decisões da segurança pública não pode ser um conceito figurativo. Rumamos, enquanto sociedade, em busca de uma segurança pública efetiva e devotada às causas comunitárias, através da atuação holística, intercambiante, e não apenas pontual dos órgãos policiais e não policiais, sejam públicos ou societais.





ABSTRACT

The reason of the increasing of criminality in Brazil is frequently discussed in the means of communication and society. It is said about all kind of reasons, although nothing concrete has been presented to solve this serious nation-wide problem. This article is about what really works as a sine-qua-non factor to the stop of the system,
i.e., the constitutionalization of resilient and not functional police model face the parameters of modernity in the environment of the contemporary public security.



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JÚLIO CEZAR COSTA: Bacharel em Segurança Pública pela Academia de Polícia Militar do Paudalho em Pernambuco e Especialista em Segurança Pública pela UFES. Professor do Centro Universitário Vila Velha.
jcezar@uvv.br.